В отличие от большинства стран мира в России отсутствует лицензирование в сфере производства и реализации табачных изделий. О проблемах отраслей, связанных с двумя основными вредными привычками россиян - курением и алкоголизмом - в интервью "Интерфаксу" рассказал заместитель руководителя столичного департамента потребительского рынка и услуг Владимир Слепак.
Владимир Анатольевич, за последние два десятилетия законодательство в сфере оборота алкоголя многократно менялось, какая ситуация сейчас?
Да, с начала 90-х годов прошлого века в России законодательство в этой сфере менялось неоднократно и далеко не всегда в лучшую сторону. Еще в 1992 году было принято решение о ликвидации государственной монополии на производство и продажу алкогольной продукции и внешнеторговые операции с ней, что привело к резкому росту производства и потребления поддельной ликероводочной продукции, самогоноварение достигло огромных масштабов. А бюджетные доходы от этого многократно снизились.
Это вынудило правительство РФ уже в 1993 году восстановить государственное регулирование в сфере производства и оборота алкоголя, но принятые меры оказались неэффективными, по-прежнему в отрасли царил хаос. В 1995 году был принят N-171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", который остается основополагающим для алкогольного рынка и по сегодняшний день.
Наиболее существенные изменения в закон вносились в декабре 2001 и в июле 2005 гг. Напомню, что в 1998 году Москва первым из субъектов РФ на своей территории ввела в действие систему идентификации качества алкогольной продукции, позволившую установить строгий порядок контроля качества всей поступающей в город алкогольной продукции через систему аккредитованных лабораторий и ее маркировки специальными региональными марками. Это позволило с 1998 по 2001 годы резко сократить теневой оборот алкогольной продукции, не допустить на потребительский рынок столицы более 90 млн бутылок фальсифицированного алкоголя, увеличить объем производства московских предприятий-производителей в 2,5 раза, а сумму акцизов перечисленных в консолидируемый бюджет – в 5 раз. При этом количество фальсифицированной и некачественной алкогольной продукции сократилось с 60% от общего количества отобранных образцов на момент введения в действие системы до 5%.
Однако, как уже было отмечено выше, в 2005 году Госдумой был принят 102-й Федеральный закон, фактически отменивший все действующие механизмы регулирования алкогольного рынка. Были исключены такие важнейшие полномочия субъектов федерации, как проверка качества и безопасности алкоголя, поступающего в розничную сеть, ее маркировка региональными марками, аккредитация оптовых организаций, поставляющих алкогольную продукцию в розницу, а также распределение квот на закупку этилового спирта между организациями-производителями.
Нововведением закона было создание и внедрение Единой государственной автоматизированной информационной системы учета объемов производства и оборота алкогольной продукции, т.н. ЕГАИС. Не спорю, сама идея такой системы, как системы тотального контроля за каждым из трех звеньев оборота алкоголя (производство, опт, розница) вполне заслуживала внимания. Однако схема ее реализации, как это часто бывает, была не до конца продумана. В результате система не была введена в действие в установленные сроки, из нее неожиданно "выпали" оптовое и розничное звенья, таким образом, предполагаемый замкнутый цикл контроля был разорван. Возвращаясь к вопросам полномочий, в настоящее время у субъектов федерации остался единственный механизм контроля за алкогольным рынком - лицензирование розничной продажи алкогольной продукции.
Что предприняло правительство Москвы для стабилизации ситуации в сфере оборота алкоголя?
Правительство города приняло ряд мер по эффективному государственному регулированию в области производства и оборота алкогольной продукции, недопущению на потребительский рынок некачественного алкоголя, защите жизни и здоровья населения, а также максимальной легализации алкогольного рынка. Московский Закон "О лицензировании и декларировании розничной продажи алкогольной продукции", принятый Мосгордумой в 2006 году, существенно реформировал систему регулирования алкогольного рынка города. Этим документом жестко регламентированы порядок выдачи лицензии, приведен исчерпывающий перечень документов, необходимых для ее получения, прописаны лицензионные требования и условия, а также ответственность за невыполнение этих требований.
Последний раз поправки в городской закон вносились уже в этом году. Они были вызваны последними нормативными изменениями в сфере оборота алкоголя на федеральном уровне, в том числе установлением государственной пошлины за предоставление лицензии на розничную продажу алкогольной продукции, которая с января составляет 40 тыс. рублей за каждый год действия лицензии. При этом понятие "лицензионного сбора" упраздняется.
Кроме того, с нового года установлена минимальная цена на розничную продажу водки в размере 89 рублей за 0,5 литра. Наш закон ужесточил ответственность предпринимателей, имеющих лицензию на розничную продажу алкоголя, за несоблюдение ими установленных минимальных розничных цен на алкогольную продукцию. В частности, за такое нарушение предусмотрено аннулирование лицензии в судебном порядке. Также введено дополнительное основание для отказа в предоставлении и продлении срока действия лицензии соискателю за несоблюдение им при продаже алкогольной продукции установленных минимальных цен.
Какие еще меры приняла Москва для контроля за ситуацией на алкогольном рынке?
Москва, как и ряд других субъектов РФ, неоднократно направляла предложения в правительство России о необходимости внесения изменений в федеральные законодательные акты, регулирующие оборот алкоголя. Прежде всего, это отнесение пива к категории алкогольной продукции, ужесточение административной и введение уголовной ответственности за продажу алкоголя и пива несовершеннолетним, исключение из сферы применения закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" мероприятий по проведению лицензионного контроля субъектов предпринимательства, осуществляющих розничную продажу алкоголя.
Вы, наверное, слышали о принятии "Концепции государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкоголем и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации до 2020 года"? Органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендовано учитывать положения Концепции при разработке региональных программ, направленных на снижение масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактику алкоголизма среди населения.
Возникает закономерный вопрос: каким образом субъекты федерации могут реализовать положения этой концепции, если федеральным законодательством практически все их полномочия в этой области отменены? Ведь, что такое, по сути, лицензирование? Наличие лицензии на розничную торговлю алкоголем у предприятия – это своего рода гарантия государства, что приобретаемый продукт, прежде всего, безопасен! А безопасность алкоголя практически на 100% зависит от его качества. Возникает парадоксальная ситуация – Москва, как и другие субъекты федерации, несет ответственность за жизнь и безопасность граждан, но полномочиями, в том числе по проверке качества, не обладает!
Именно по этой причине с конца 2008 года Мосгордумой совместно с правительством столицы в федеральные органы власти в регулярном режиме направляются предложения о внесении изменений в федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции", прежде всего в части возврата субъектам федерации полномочий по осуществлению контроля за качеством и безопасностью алкогольной продукции в оптовом звене.
Практически каждый день СМИ рассказывают нам о совещаниях, круглых столах, к обсуждению уже привлечены общественные и религиозные организации. Не спорю, вопросы нравственного воспитания важны, но гораздо более важным является вопрос эффективного законодательства и его неукоснительного исполнения. Если поставить в основу антиалкогольной концепции правильно работающий закон, многие из проблем будут решены сами собой. И правительством Москвы такие законы уже давно разработаны, однако понимания на федеральном уровне, к сожалению, они до сих пор не находят.
У московских властей все же остался контроль над розничной реализацией алкогольной продукции, насколько он эффективен?
Мы постоянно контролируем деятельность в сфере розничного оборота алкоголя. Так, в прошлом году проведено 1133 проверки по соблюдению лицензиатами лицензионных требований и условий, из них в 686 случаях были обнаружены нарушения действующего законодательства. По результатам контрольных мероприятий было выдано 594 предписания по устранению нарушения лицензионных требований; 28 уведомлений о прекращении осуществления деятельности в период приостановления действия лицензии; приостановлено действие 118 лицензий. Также прекращено действие 379 лицензий, принято 274 решения о направлении в суд заявлений об аннулировании лицензий, аннулировано по решению арбитражного суда 142 лицензий. Это привело к удалению с потребительского рынка Москвы 521 предприятия розничной торговли и общественного питания, допустивших грубые нарушения законодательства в области оборота алкогольной продукции.
Кроме того, в рамках административного контроля возбуждено 289 дел об административном правонарушении в соответствии с частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ "Осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией)", составлено 114 протоколов об административном правонарушении, исковые заявления по предприятиям, допустившим эти правонарушения, направлены в Арбитражный суд Москвы. Судом приняты решения о взыскании с нарушителей штрафов на общую сумму 2,64 млн рублей.
Также за прошлый год подразделениями по экономической безопасности столичным ГУВД в алкогольной сфере выявлено 1701 преступление, из незаконного оборота изъято более 2 млн бутылок алкогольной продукции, пресечена деятельность 6 подпольных цехов по розливу фальсифицированного алкоголя.
Сейчас на федеральном уровне обсуждается возможность ограничения ночной реализации алкоголя, как вы относитесь к этой идее?
Поддерживаю и могу сказать, что такой запрет установлен в Москве уже несколько лет. Розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15% в магазинах разрешена с 8:00 до 23:00, реализация предприятиями общественного питания разрешена по режиму их работы. При этом ночная продажа алкогольной продукции магазинами может устанавливаться по согласованию с префектурой административного округа города по месту расположения объекта. Сейчас же в Минпромторге обсуждают возможность распространения опыта Москвы на запрет продажи алкоголя с 23:00 до 8:00 по всей России.
Какая ситуация сложилась с регулированием табачного рынка?
Если позволите, вначале я хотел бы привести несколько цифр официальной статистики. По данным Всемирной организации здравоохранения, в мире в среднем каждые шесть секунд умирает один человек от заболеваний, связанных с курением табака, а ежегодно по этой причине умирают пять миллионов человек. По прогнозам, к 2020 году ежегодно преждевременно будут умирать 10 млн человек, а к 2030 году курение табака станет одним из самых сильных факторов, приводящих к преждевременной смерти.
На прошлой неделе я присутствовал на заседании Общественного совета города Москвы, данные первого замглавы Комитета Госдумы РФ по охране здоровья, академика РАМН Николая Герасименко еще более устрашающие. По его мнению, от причин, связанных с курением, в России каждый год умирает до полумиллиона человек. По оценкам экспертов, на лечение заболеваний, приобретенных в результате курения, национальные экономики тратят до 1 % ВВП. Я уже не говорю о колоссальных потерях бюджета, связанных с практически полным отсутствием государственного регулирования этой отрасли. Не беря во внимание количество взрослых курильщиков, скажу только, что среди молодых людей возраста 15-19 лет курят 40%, среди девушек – 7%, один такой юноша в среднем выкуривает 12 сигарет в день, девушка – 7. И это только по официальным данным. Рак гортани, легких, бесплодие, выкидыши, гангрена – все это лишь неполный список последствий табакокурения…
Что такое сегодня сеть табачных киосков? Органы безопасности ответили нам на этот вопрос – это в том числе один из основных каналов распространения наркотиков, например, под видом курительных смесей и пр. Кто сегодня контролирует эту торговлю? Как ни парадоксально – практически никто!
Надеюсь, я убедил вас, что внедрение цивилизованных форм борьбы с курением, необходимость решения проблем оздоровления населения, защиты потребителей от подделок и некачественной продукции, упорядочения оптовой и розничной торговли табачной продукцией, борьба с контрабандой, сокращения потребления табачной продукции молодежью и минимизации распространения контрафактной продукции на сегодняшний день являются важнейшими социально-экономическими задачами города Москвы и России в целом.
Возвращаясь к законодательству…Федеральным законом "Об ограничении курения табака" установлен ряд запретов в сфере розничной продажи табачных изделий, в частности на продажу табака лицам до 18 лет. Не разрешено продавать сигареты в организациях здравоохранения, культуры, физкультурно-спортивных организациях и на прилегающих к ним территориях; в помещениях и на территориях образовательных организаций, а также на расстоянии менее чем 100 метров от границ территорий образовательных организаций. Нельзя продавать сигареты поштучно, а также с их содержанием в каждой пачке менее 20 штук, а также с использованием автоматов. На табачных упаковках должны содержаться предупредительные надписи о вреде курения. Запрещено продавать продукцию по цене, превышающей максимальную розничную цену. Запреты на курение в России пока действуют только на рабочих местах, в городском, пригородном, воздушном транспорте, в закрытых спортивных сооружениях, организациях здравоохранения, культуры, на территориях и в помещениях образовательных организаций, в помещениях, занимаемых органами государственной власти.
Также существует ряд ограничений на рекламу табака, которой не должно быть в теле- и радиопрограммах, в печатных изданиях, аудио- и видеопродукции для несовершеннолетних, на всех видах общественного транспорта, в детских, образовательных, медицинских, санаторно-курортных, физкультурно-оздоровительных, спортивных сооружениях, военных организациях, театрах, цирках, музеях, домах и дворцах культуры, концертных и выставочных залах и ряде других мест.
Принятый в конце 2009 года Техрегламент на табачную продукцию дал расширенный перечень понятий в данной сфере - табак, смола, табачные изделия и их виды, табачная продукция, наименование табачной продукции. Он установил порядок идентификации табачной продукции федеральными органами, уполномоченными на осуществление санитарно-эпидемиологического контроля, требования к маркировке табака акцизными марками, ингредиентам табака, содержанию смолы, никотина и монооксида в дыме сигарет.
Также предусмотрено представление изготовителями и импортерами продукции ежегодных отчетов с указанием ингредиентов, содержащихся в реализованных табачных изделиях. Техрегламент предусматривает нанесение предупредительной информации на табачную упаковку, такой как "Курение убивает"; "Курение – причина рака легких"; "Защитите детей от тачного дыма"; "Курение может являться причиной импотенции" и др. Особо хочу отметить, что полномочия по привлечению недобросовестных продавцов табачных изделий к административной ответственности находятся в компетенции федеральных органов власти.
Эти меры привели к снижению табакокурения в России?
В связи с отсутствием комплексного подхода к решению этой проблемы в России с каждым годом возрастает доля курящего населения, включая детей и подростков, увеличивается заболеваемость и смертность от сердечно-сосудистых, онкологических, легочных и других заболеваний.
Эффективный механизм реализации федеральных законов отсутствует, а все предпринимаемые меры носят рамочный характер и не решают проблему курения в целом. А производство и оборот табака в настоящее время не подлежит лицензированию. Раньше на территории Москвы лицензирование розничной и оптовой реализации табачных изделий осуществлялось в соответствии с постановлениями правительства Москвы от 1996 года. Но лицензирование розничной продажи на федеральном уровне отменили в 1998 году, а лицензирование производства табачных изделий и оптовой торговли сигарет отменено федеральными законами. Отсутствие лицензирования в сфере производства и оборота табака не позволяет установить жесткие требования к продавцам сигарет, осуществлять действенный государственный контроль в этой сфере и, соответственно, применять санкции во всех случаях нарушений предпринимателями федерального законодательства.
Уже несколько лет субъектами РФ, депутатами различных уровней постоянно разрабатываются и вносятся в Госдуму законопроекты, направленные на ограничение курения табака, например, направленные на запрет розничной продажи сигарет вблизи детских, образовательных и медицинских учреждений, лицам, моложе 21 года, в ночное время.
Также предлагается запрет на курение в общественных местах, предприятиях общественного питания, развлекательных учреждениях, жилых помещениях, на воздушном транспорте и других местах. Эти законодательные инициативы неоднократно поддерживались правительством Москвы, в федеральные органы власти направлялись предложения по вопросам совершенствования государственного регулирования в сфере потребительского рынка, в том числе о необходимости введения дополнительных ограничений по розничной продаже табака.
Что, по вашему мнению, необходимо предпринять, в первую очередь, для улучшения ситуации в сфере оборота табака?
Требуется скорейшее возвращение лицензирования розничной продажи табачных изделий путем внесения изменений в N 87-ФЗ "Об ограничении курения табака" и N128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", предоставить субъектам федерации полномочия по выдаче таких лицензий, определению порядка лицензирования и осуществлению государственного контроля за розничной продажей табака. Эффективный цивилизованный механизм регулирования оборота табака – лицензирование. Пока же наши меры воздействия ограничиваются рулеткой, которой измеряется зона ограничений, установленная законодательством.
Кроме того, необходимо ужесточить требования к рекламе табачных изделий, условиям их розничной продажи, а также ввести ответственность за нарушения этих требований путем внесения изменений в КоАП РФ законы "О рекламе" и "Об ограничении курения табака".
В тоже время, на наши предложения ввести лицензирование продажи табака в официальном ответе федеральных органов власти, со ссылкой на позицию Минпромторга России, указывается, что "предложение о предоставлении права субъектам Российской Федарации на лицензирование розничной продажи табачных изделий не поддерживается в связи с тем, что введение повторного лицензирования не согласуется с системой административных реформ, проводимых в РФ… Производство и оптовая торговля табачными изделиями были исключены из лицензируемых видов деятельности, санкционируемых государством, в силу снижения степени риска нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, подтвердившие, что их регулирование возможно иными методами, кроме как лицензированием, а также с учетом сформировавшейся нормальной практики организации данных видов бизнеса… Введение в национальной правовой системе лицензирования розничной продажи табачных изделий не имеет экономических предпосылок". Как, после всех цифр официальной статистики, еще раз повторю данные, приведенные академиком Герасименко – до полумиллиона сограждан погибают от проблем, связанных с табакокурением - понимать такой ответ?!
Таким образом, совершенно очевидно, что вопросы здоровья нации, обозначенные в Послании Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию, остаются открытыми. И их решение возможно только путем внесения необходимых вышеуказанных мною изменений в законодательство и передачи полномочий по данным вопросам субъектам РФ.
Интервью подготовил Юрий Кологорцев
