В Московской области идет масштабный процесс перераспределения полномочий между властями разных уровней. Региональное правительство и муниципальные администрации заняты пересмотром границ собственных зон ответственности, что должно найти отражение в целом ряде законов и подзаконных актов. "Интерфакс" узнал у начальника главного управления территориальной политики Эльмиры Хаймурзиной о том, как идет эта работа, и какие плоды она призвана принести.
- Что послужило толчком к началу работы над перераспределением полномочий в Московской области?
- Тему совершенствования системы местного самоуправления мы начали обсуждать в Подмосковье в ноябре прошлого года. На съезде муниципальных образований в Суздале президент России Владимир Путин задал тон дискуссии об упорядочении полномочий. Все понимали, что необходимость этого назрела: закону №131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" уже больше десяти лет, а вопросы к качеству организации местного самоуправления все равно остаются.
В мае был принят федеральный закон №136, который внес серьезные изменения в наш базовый закон №131: на уровень субъектов РФ были делегированы два принципиальных права. Во-первых, регион был уполномочен устанавливать порядок формирования органов местного самоуправления. Во-вторых, на уровень субъекта передан вопрос перераспределения полномочий. В настоящее время эта тема является ключевой, поскольку она связана не столько с политикой, сколько с экономикой. Кто может исполнять полномочия? Тот, кто обладает ресурсами. Об этом сегодня говорят все – и высшее руководство страны, и губернатор Подмосковья Андрей Воробьев.
- Вслед за изменением федерального законодательства, какие нормативные правовые акты были приняты в Московской области?
- Мы уже приняли два соответствующих региональных закона. Первый касается порядка формирования органов местного самоуправления. Работа над ним была закончена оперативно, поскольку в Подмосковье в сентябре пройдет более 400 избирательных кампаний: выборы глав и депутатов районов, городских округов, поселений.
Что касается второго закона, то его принятие было необходимо для того, чтобы установить переходный период для передачи полномочий от поселений к районам. Законом N136 за сельскими поселениями закрепляется только 13 полномочий. Все полномочия сверх этого обязательного минимума были автоматически переданы на уровень районов с 27 мая. Для целого ряда поселений поправки в федеральный закон ничего не изменили – они и без того передали полномочия на уровень района. Но у нас есть часть поселений, которые исполняли свои полномочия самостоятельно. В их бюджетах предусмотрены соответствующие средства, у них в собственности находится имущество, необходимое для исполнения полномочий, в их администрациях работают соответствующие специалисты. Так как передача полномочий произошла в середине финансового года, в администрациях районов не были предусмотрены ресурсы на исполнение дополнительных обязательств. Поэтому правительство Московской области выступило с законодательной инициативой о том, чтобы оставить полномочия в поселениях до конца года. Кстати, сейчас аналогичный закон принят и на федеральном уровне.
26 июня Московской областной Думой в первом чтении были одобрены еще два проекта закона, связанные с местным самоуправлением. Один из них регламентирует перераспределение полномочий, во втором оговаривается наделение полномочиями органов местного самоуправления Московской области. Планируется, что до конца этой парламентской сессии данные документы будут приняты во всех трех чтениях. Вскоре начнется формирование бюджетов на следующий год. Необходимо, чтобы в них уже были предусмотрены средства на выполнение всех обязательств.
Помимо перечисленных законов, региональное правительство, Мособлдума и муниципальные власти ведут работу над созданием подзаконных нормативных правовых актов.
- Для чего они нужны?
- Упомянутые законы задают только общие рамки, сам механизм реализации перераспределенных полномочий будет оговариваться в этих подзаконных актах, которые мы между собой называем техническими регламентами. Они разрабатываются при участии отраслевых рабочих групп. Всего рабочих групп восемь – по числу направлений передаваемых полномочий. Эти структуры функционируют на базе профильных ведомств, к предмету ведения которых относится тот или иной вопрос. В состав рабочих групп входят представители отраслевых министерств и муниципалитетов, депутаты Мособлдумы и эксперты.
- Вопрос о перераспределении каких конкретно полномочий рассматривают эти рабочие группы?
- Созданы группы по перераспределению полномочий в сферах жилищно-коммунального хозяйства, рекламы, благоустройства, имущественных отношений, градостроительной политики, утилизации и вывоза твердых бытовых отходов, регулирования потребительского рынка и услуг, транспортного обеспечения. Все эти группы уже провели заседания, при этом часть из них собирается продолжить работу.
Приведу пример – полномочия в сфере благоустройства. Сегодня каждый подмосковный муниципалитет в этом направлении сам себе хозяин: кто-то ставит фонари и скамейки через метр, а где-то – один фонарь на весь поселок, где-то строгие правила озеленения, а где-то эту работу почти не проводят. Поднимать эти полномочия на уровень субъекта – бессмысленно, но мы можем задать общий стандарт по благоустройству, который должен исполняться на всей территории Московской области.
Другой пример касается отрасли ЖКХ. Заботиться о создании технического задания на разработку схем тепло-, водоснабжения и водоотведения, безусловно, должно муниципальное образование. Но ведь существует общая коммунальная инфраструктура региона, подмосковные власти должны понимать, как ее развивать. Поэтому рабочая группа предложила закрепить за субъектом право утверждения этих схем.
Если мы и дальше будем разбирать вопросы, касающиеся передаваемых полномочий, то увидим, что в каждом случае рабочие группы стараются отработать так называемый принцип "двух ключей", который позволяет учитывать мнение и региона, и муниципальных образований.
- Не приведет ли реализация этого принципа к затягиванию решения вопросов на местах?
- Нет. Во-первых, в ряде случаев мы говорим о простом нормативном регулировании. То есть об установлении правил для выполнения полномочий – это касается благоустройства, содержания кладбищ.
Во-вторых, в некоторых случаях речь идет о полномочиях, которые были закреплены за муниципальными образованиями, но фактически не исполнялись. Здесь яркий пример – переработка и утилизация ТБО. У отдельно взятого муниципального образования просто не хватает ресурсов на организацию современной, экологичной системы переработки отходов, а на уровне правительства можно сделать межмуниципальные центры.
В-третьих, процедуры согласования по многим вопросам проходят и сейчас, но они носят рекомендательный характер – например, в сфере земельных отношений, градостроительной политики. Теперь для муниципалитетов и правительства будут обозначены четкие правила взаимодействия.
Если согласуемые решения будут готовиться на высоком профессиональном уровне, проблем со сроками не будет. Сложности могут возникнуть там, где имеет место непрофессионализм: документы с просчетами и ошибками будут возвращаться на доработку. Ведь, например, скоропалительно выданное разрешение на строительство оборачивается транспортным коллапсом в отдельно взятом микрорайоне, острейшим недостатком элементарной социальной инфраструктуры. То есть непроработанное решение может привести к последствиям, которые приходится очень долго исправлять. Поэтому, если у нас стоит выбор, между тем, чтобы потратить время, отправив "сырой" документ на доработку, или быстрым принятием ошибочного стратегического документа, мы однозначно выберем первое.
Отмечу, перед нами также стоит задача обеспечить оперативность исполнения указанных полномочий. Все более эффективным решением становится внедрение электронных услуг посредством многофункциональных центров.
- Перераспределение полномочий влечет за собой передачу с уровня на уровень бюджетных средств и имущества для обеспечения этих обязательств. По вашей оценке, какой финансовый объем будет перераспределен?
- Процесс упорядочивания полномочий дает преференции органам местного самоуправления – повышает уровень их бюджетной обеспеченности.
Объясню на примере: полномочия по разработке генеральных планов предложено забрать с муниципального на региональный уровень. Значит, те денежные средства, которые местные власти планировали потратить на генпланы, останутся в бюджетах муниципалитетов и могут быть потрачены для решения других вопросов местного значения.
- И такая схема будет применяться при распределении абсолютно всех полномочий?
- Более того, зачастую увеличение доходов в бюджет, в том числе местный, – одна из целей перераспределения полномочий.
Например, один из основных источников доходов местных бюджетов – сдача в аренду и продажа земли. Сегодня бюджеты некоторых муниципалитетов недополучают средства из-за того, что земля продается дешевле рыночной стоимости или не взыскивается задолженность за ее аренду. Необходимо навести порядок в этой сфере. Поэтому законом полномочия в сфере земельных отношений будут подняты на уровень региона и делегированы муниципальным образованиям сроком на год. На этот год будут установлены целевые показатели – сколько участков должно быть продано, сколько задолженности должно быть взыскано, сколько участков поставлено на кадастровый учет. Если муниципальное образование будет работать продуктивно, то через год будет рассмотрен вопрос передачи полномочий на более длительный период. Там, где органы местного самоуправления не проявят воли к наведению порядка, полномочие придется изымать и закреплять за регионом.
- Можно ли будет по итогам первого года исполнения муниципалитетами делегированных полномочий ожидать кадровых перестановок в местных администрациях?
- Если мы говорим о руководителях муниципальных образований, то здесь приходится рассчитывать только на их личную ответственность и ответственность местных депутатов. Лишь представительный орган может отправить главу в отставку, поставив неудовлетворительную оценку отчету о проделанной им работе. Либо его личная сознательность должна быть столь высока, что, поняв свои ошибки, он выразит готовность добровольно сложить с себя полномочия.
Кстати, о сознательности. Недавно председатель Совета муниципальных образований Валерий Шувалов отметил: стоило начаться разговорам о перераспределении полномочий, как главы мобилизовались. Закон еще даже не был внесен в Думу, а местные власти уже стали добросовестнее подходить к исполнению своих полномочий. Поэтому отставки среди руководителей, ответственных за те или иные направления в администрациях, вполне возможны. По мере усиления взаимодействия с правительством области, в муниципалитетах будет расти спрос на профессионалов, особенно в тех городах и поселениях, где сегодня уровень компетентности специалистов или их добросовестности довольно невысок.
Одно из преимуществ принципа "двух ключей" как раз и заключается в том, что по стратегически важным сферам принятие некомпетентных решений станет просто невозможным – всегда будет вторая сторона, которая может просто не применить "свой ключ": не согласовать, не утвердить непродуманное решение. Поэтому перераспределение полномочий – это своеобразная страховка населения от произвола и некомпетентности. Перераспределение полномочий – это гарантия того, что при решении важных вопросов в одном отдельно взятом поселении будут учтены и местная специфика, и интересы региона, и особенности соседнего муниципалитета.
- В ходе работы по перераспределению полномочий, не возникало ли у вас сложностей в поиске взаимопонимания с муниципальными властями?
- С ситуацией, когда кто-либо из муниципальных чиновников распахивает дверь кабинета и вбегает с криками: "Что же вы делаете?!", мы пока не сталкивались. Определенное напряжение поначалу наблюдалось. Но как раз для этого и были созданы отраслевые рабочие группы с участием глав, депутатов Мособлдумы, представителей правительства, экспертов. Как я уже говорила, на заседаниях этих групп обсуждались все нюансы взаимодействия. В дискуссиях активно участвуют главы муниципальных образований. И уж поверьте, если они считают нужным высказать свое мнение, они его высказывают. Я вообще считаю, что мы живем в такое время, когда эффективная коммуникация позволяет прояснить все спорные вопросы до того, как они будут прописаны в законе.
- Помимо перераспределения полномочий между региональными и муниципальными властями, идет передача вопросов местного значения от поселений районам. Расскажите о тех "узких местах" этого процесса, которые беспокоят местные власти.
- В Московской области распространена и хорошо себя зарекомендовала практика подписания соглашений о передаче полномочий. Поэтому еще до принятия соответствующего закона часть поселений региона смогли договориться о поднятии некоторых вопросов местного значения на уровень районов. Этот инструмент эффективно работает сейчас и может быть использован в дальнейшем.
Мы рекомендовали муниципальным районам провести ревизию и определить, какие полномочия смогут выполнять поселения. В учет необходимо будет принять не только их финансовые возможности, но и имущественные и кадровые ресурсы. Естественно, мы рассчитываем, что эта работа также пройдет в режиме двухсторонних консультаций районных и поселенческих властей, и случаев принятия волевых решений в интересах отдельных должностных лиц не будет. Так что нынешнее лето будет жарким для местного самоуправления.
- Как должно сказаться на жизни подмосковного населения принятие и реализация закона о перераспределении полномочий?
- Губернатор, правительство области, депутаты делают все возможное, чтобы перераспределение полномочий отразилось на жителях только в одном – в улучшении качества жизни: в порядке на рынках и в градостроении, в благоустройстве и в земельных отношениях, в качестве и оперативности оказания государственных и муниципальных услуг. Ведь, по-хорошему, жители не обязаны вникать в эти тонкости. Государственная или муниципальная услуга – это не просьба, которую чиновник может выполнить, а может и не выполнить, а то, что каждый гражданин вправе получать в срок и в надлежащем качестве. И наша работа направлена именно на это.
Рязанская область планирует купить 50 новых троллейбусов - губернатор