Врио глав Архангельской области и Ненецкого автономного округа (НАО) Александр Цыбульский и Юрий Бездудный в среду подписали меморандум о намерении объединить регионы. Однако вопрос возможного слияния малочисленных субъектов РФ с другими существует не только на Русском Севере. О "матрёшечных" субъектах федерации и процессе объединения Поморья и НАО в интервью "Интерфаксу" рассказал декан юридического факультета Северо-Западного института управления РАНХиГС Сергей Цыпляев.
- Сергей Алексеевич, насколько в сегодняшней кризисной ситуации выгодно слияние Поморья и НАО?
- Это гораздо более долгосрочная вещь, нельзя ориентироваться только на кризис. Это существенная перестройка системы управления. Такая задача давно стояла в стране, поскольку нам досталась с советских времён система федеративного устройства с "матрёшечными" структурами. Один субъект федерации, равноправный с другим субъектом, находится в его составе. В то время федерализм рассматривался просто как решение этнонационального вопроса и не более того. А реальный федерализм – это система государственного управления, которая позволяет учитывать многообразие страны. Каждый субъект – это государственное образование со своим законодательством, органами власти. Понятно, что этот субъект должен быть жизнеспособным.
Автономный округ может оказаться нежизнеспособным государственным образованием вне зависимости от того, есть там нефть или нет. В том же самом Ненецком автономном округе проживает примерно 44 тысячи человек. Это приблизительно половина Выборга. То есть рационального смысла в существовании такого самостоятельного субъекта федерации нет. Ясно, что это создает только дополнительные сложности гражданам и бизнесу. Кадровые вопросы такого субъекта становятся просто неразрешимой проблемой. Это нерационально ни с какой точки зрения. А бюджет – это отнюдь не первый вопрос, который должен решаться в стране для удобства жизни граждан.
С точки зрения бюджета я не вижу никаких выгод, потому что бюджеты провалились у всех. Принимать решение на основании того, что сегодня нефть упала, а завтра поднялась… Что, завтра разъединяться будем, как только нефть поднимется? Это так не работает, это долгосрочное решение.
Второй пример – Тюменская область с ЯНАО и ХМАО. Там, наоборот, разъединяться надо. Потому что и Ямало-Ненецкий, и Ханты-Мансийский округа вполне жизнеспособные, самостоятельные, экономически сильные, хорошо финансово обеспеченные. А Тюменская область, если убрать эти два округа, – чисто сельскохозяйственная область с очень большим объёмом проблем, там вообще нефти нет. Такие у нас остались "матрёшечные" образования.
- Понятно, что в случае с НАО и Поморьем будут и кадровые изменения, и референдум. Сколько времени займут все эти процессы и когда можно ожидать объединения регионов?
- Если делать все достаточно быстро, то, скорее всего, к концу года. В этом нет никакой спешки, потому что к референдуму надо готовиться серьезно. В наших условиях нам только кажется, что всё это легко.
Есть такой печальный пример: попытка объединить Берлин и Бранденбург – это земля, которая окружает Берлин. Власти Берлина и Бранденбурга договорились об объединении, всё было замечательно, вынесли вопрос на референдум. Берлин проголосовал "за", а к изумлению и разочарованию политиков Бранденбург проголосовал "против". И чем дальше жители находились от Берлина, тем больший процент "против" был в голосовании, потому что они боялись, что их забудут. Поэтому предстоит серьезная работа, убеждение граждан в том, что это надо делать. А не просто "мы там наверху решили, а вы ну-ка быстро проголосуйте". Основная политическая работа – это, конечно Ненецкий автономный округ, там будут основные вопросы получения поддержки населения.
После этого предстоит ещё внесение соответствующего федерального конституционного закона и принятие его в Государственной думе и в Совете Федерации. Ну и финальная точка – это уже внесение изменений в статью, которая содержит список всех наших субъектов Российской Федерации. Я думаю, что при нормальном рабочем процессе это произойдет до конца года. Параллельно нужно продумывать всю процедуру слияния государственных структур, хотя здесь, я думаю, это будет не так уж сложно, потому что Ненецкий автономный округ – самый малый субъект в Российской Федерации.
- Коронавирус не замедлит этот процесс?
- В одном только проблема есть – это референдум. Всё остальное более или менее решаемо, потому что все обсуждения, подготовка документов, даже голосование в Государственной думе и Совете Федерации можно провести удалённым способом. А референдум – это голосование обязательно тайное, это явка. Ожидаемый вариант – это единый день голосования. Если коронавирусная эпидемия не спадёт принципиально, то тогда могут быть и варианты со сдвижкой. Хотя референдум организовать более или менее безопасно тоже возможно: когда люди встают в очередь с большой дистанцией и входят на участки по одному.
- Кто из руководителей этих двух регионов может возглавить новый субъект РФ?
- Сегодня кадровые решения в этом вопросе принимает федеральный центр, а его пути неисповедимы. Это не политический процесс, глава субъекта федерации определяется федеральным центром, что глубоко противоречит идее федерализма. В нормальных условиях мы бы ожидали открытия политического процесса, общественных дискуссий, соревнования партий и лидеров. Строить прогнозы совершенно бесполезно. Будет назначен исполняющий обязанности с последующими выборами, как у нас проходит во всех регионах, что не вписывается в рамки действующей Конституции.
- Тем не менее, вы не исключаете, что возглавить регион может как Цыбульский, так и Бездудный?
- Да, равно как и любой другой человек, который появится в последний момент.
- Можно ли ожидать подобного объединения других регионов, например, Хабаровского края и Еврейской автономной области?
- Эти субъекты независимые, они не "матрёшечные". Наверное, возможен такой сценарий, что малочисленные субъекты могут быть поглощены, а Еврейская автономная область – это тоже весьма малочисленный субъект, менее 200 тысяч населения. Сама идея собрать еврейское население в одну автономную область на Дальнем Востоке, конечно же, утратила актуальность. Я думаю, что гораздо более интересен и важен вопрос Санкт-Петербурга и Ленинградской области, который обсуждается с самого момента принятия новой Конституции, а также решение вопроса Тюменской области. Там тоже, я бы сказал, шизофреническая система территориальной организации, когда два субъекта находятся в составе третьего.
- Тенденция поглощения малочисленных регионов в России может продолжиться?
- Тех, которые не являются самодостаточными. Хотя сама по себе эта тенденция не является благом, потому что федерализм существует для того, чтобы учитывать при принятии решений разнообразие страны. Поэтому федеральные законы, единые для всей страны, принимаются по ограниченному кругу вопросов, определённому Конституцией РФ, а по остальным вопросам законы принимаются государственными органами субъектов федерации. У нас государство двухэтажное с конституционным разграничением полномочий между этажами государства. Поэтому здесь надо просто сообразовываться с реальным экономическим, географическим, историческим и этническим разнообразием территорий. Сама по себе идея не является идеальной целью и не является благом.
- В случае с Петербургом и Ленинградской областью насколько это возможно?
- Это сложно, потому что это достаточно серьезные политические игроки, город и область в целом. Дело не в позиции губернаторов, они в настоящее время не являются самостоятельными политическими лидерами. Рассматривать сегодня губернаторов как неких самостоятельных политических игроков – это совершенно не верно. Надо убеждать элиты, потому что так ломать всё об колено – это неправильно, надо выходить на референдум и провести соответствующую политическую работу с гражданами, это гораздо важнее. Губернаторам сегодня можно приказать, как будет приказано, так они и поступят.
Мы несколько раз подходили к этому вопросу. В 1996 году мною как полномочным представителем президента РФ был даже разработан проект договора поэтапного объединения города и области со всеми последовательными шагами. Он был обсужден и согласован губернаторами Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Но, к сожалению, областной губернатор выборы проиграл. Сначала был Беляков (Александр Беляков, в 1996 году выставлял свою кандидатуру на выборах губернатора Ленинградской области, однако проиграл их. – ИФ), потом пришёл Густов (Вадим Густов, в 1996 году избран на должность губернатора Ленинградской области. – ИФ) и сказал: мы не хотим объединяться. Все проблемы остались там, где они и были.
- То есть проблема просто в том, что это очень крупные субъекты?
- Да, это требует серьёзной работы. Это ненормальная ситуация - разделение на две зоны законодательного регулирования, границы которых проходят через дома, через посёлки. Плюс, опять же, вопрос кадрового центра, маятниковая ситуация – работники из области ездят к нам в город и оставляют налоги. В Москве ровно такая же проблема. Вопрос объединения города и области постоянно поднимался, но чаще всего меркантильные и краткосрочные интересы перевешивают долгосрочные выгоды. С точки зрения долгосрочной перспективы я всегда говорил, что Петербург крайне заинтересован в этом. Ленобласть, конечно, тоже. Но Петербург постоянно обсуждал, что мы такие богатые, чего мы будем объединяться с бедной областью? Хотя потенциально область несказанно богаче, чем город. Объединение потенциалов, конечно, даёт колоссальный эффект, но это вопрос времени.
