Руководитель управления ФАС по Томской области Вадим Алиев рассказал "Интерфаксу" о конкуренции на рынках региона, борьбе с монополией в строительной сфере, а также о контроле строительства школ и детсадов при реализации нацпроектов.
- Вадим Алиевич, прошло 100 дней, как вы возглавили антимонопольное управление в Томской области. Удалось ли сформировать оценку ситуации на рынках региона, насколько они конкурентные?
- Если анализировать рынки в Томской области, то ситуация в целом достаточно благоприятная. Безусловно, при этом есть рынки, на которых конкуренция, как нам кажется, развита недостаточно. Наша оценка подтверждается годовым отчетом, который сделала администрация Томской области. Речь идет в первую очередь о конкуренции в сфере благоустройства городской среды и поставок газового оборудования. Слабая конкуренция наблюдается на рынках жилищного строительства, строительства и ремонта дорог.
В наших полномочиях предоставлять эти данные и рекомендовать властям региона предпринимать меры по повышению конкуренции. При этом надо отметить, что в соответствии с нормативными актами, указами президента и постановлениями правительства, полномочия по развитию конкуренции на отдельных товарных рынках имеются у субъекта РФ. Конечно, и антимонопольный орган посильно помогает в этом вопросе, но, прежде всего, необходимо администрации Томской области предпринимать меры к стимулированию новых компаний к выходу на данные рынки. В конечном счете потребители должны получить положительный эффект от возросшей конкуренции и, как следствие, снизившейся цены на рынке.
Из последних исследований: в 2021 году мы проводили анализ рынка электроэнергии, анализ рынка обслуживания многоквартирных домов и рынок поставок автомобильного топлива. В сфере поставок электроэнергии у нас присутствуют два крупнейших участника: АО "Томская энергосбытовая компания" ("Томскэнергосбыт") и ООО "РН-Энерго". Было установлено, что за 2020 год в Томской области объем потребления электроэнергии вырос на 3,5%, но общая доля на рынке этих крупнейших организаций упала на 4% - до 82%. Это значит, что независимые энергосбытовые компании повышают свою долю.
На рынке поставок топлива - бензина марок АИ-92 и АИ-95 - значительную долю занимают нефтяные вертикально-интегрированные организации "Газпром нефть" и "Роснефть". У них доля рынка от 80% до 90% в зависимости от марки топлива. По ним также проводился анализ, и в начале года к нам поступало огромное количество жалоб о том, что в отдельных категориях топлива цены значительно росли. Мы изучили причины, способствующие росту цен, и установили, что на самом деле объективные причины для этого роста были, поэтому нарушений антимонопольного законодательства в деятельности "Газпром нефти" и "Роснефти" выявлено не было. Одной из причин роста цен как раз-таки оказался рост оптовых цен на биржах, поэтому правительство и ФАС предложили увеличить объем реализации топлива на бирже, чтобы снизить цену.
- Но ведь сообщалось о нарушениях в Каргасокском районе.
- Да, отдельные признаки антимонопольных нарушений были выявлены в действиях некоторых компаний, которые занимаются поставкой топлива в Каргасокском районе. Выяснилось, что цена реализации топлива там значительно превышает цену крупных розничных продавцов. По результатам рассмотрения и изучения материалов мы возбудили антимонопольное дело. Пока что материалы изучаются, и по результатам рассмотрения дела будет принято решение о наличии или отсутствии нарушений. Думаю, что в июне-июле вопрос решится.
На сегодняшний день у нас ситуация по топливу стабилизировалась, и жалобы в большей степени поступают на компании, которые находятся в отдаленных территориях. У них действительно есть проблемы с поставками. Зачастую причина в том, что у компаний, работающих на периферии, изменились поставщики, а это, в свою очередь, привело к изменению цен.
- Небольшие топливные компании, которые вынуждены закупать бензин у одного из трех производителей, жалуются на ущемление?
- Пока было зафиксировано одно такое обращение в устной форме. Во время заседания комиссии представитель такой небольшой компании рассказал, что два крупных участника розничного рынка ГСМ отказывали им в продаже топлива, но пока документально это не подтверждено. Ситуацию будем изучать дополнительно, но в любом случае такой сигнал очень печальный.
- Сейчас в центре внимания непростые отношения между вашим ведомством и крупнейшим застройщиком Сибири - Томской домостроительной компанией. УФАС оштрафовало холдинг на 100 млн рублей за сговор при строительстве двух детских садов в 2019 году. Мы услышали позицию ТДСК, дескать, нереально строить по нацпроекту в такие короткие сроки, поэтому закупки "дробили". Могли бы вы со своей стороны объяснить простыми словами, в чем нарушения строителей? И как сформировался такой большой штраф?
- Я бы не сказал, что у нас с ТДСК есть какой-то конфликт, лежащий вне правового поля. Наши решения обжалуются в арбитражном суде, и суд проверит законность и обоснованность наших выводов. Пресекать подобного рода нарушения - это наша основная работа при контроле рынка строительства социальных и социально-культурных объектов. Есть положение ФЗ-44, есть положение ФЗ-135, которые прямо запрещают осуществление подобных действий. Наше государство очень долго уходило от того, чтобы органы государственной власти при реализации государственной нужды могли напрямую и без каких-либо критериев "пальцем ткнуть" на подрядчика для строительства какого-либо объекта. В законе о контрактной системе, в законе о защите конкуренции есть положения, которые запрещают вообще наличие каких-либо взаимодействий в целях устранения конкуренции. В ФЗ-44 было прописано, что строительство в интересах региона или муниципалитета должно проходить процедуру торгов, и с момента их объявления любой потенциальный подрядчик России может предложить свои условия. Если проводится аукцион, то строить будет тот, кто предложил меньшую цену. Если это конкурс, то победителем окажется тот, кто предложил наилучшие условия исполнения контракта.
В рассмотренных делах получилось так, что аукцион на строительство детсадов объявляется в ноябре 2019 года со сроком исполнения 10 месяцев, а потенциальный подрядчик - ТДСК - выходит на объект за 5 месяцев до этого, в июне. При этом муниципалитет ему оказывает полный режим благоприятствования: дает земельный участок, осуществляет техприсоединение, подключает электричество.
Изначально при рассмотрении одного из дел у нас было единственное доказательство - постановление Госстройнадзора о привлечении к административной ответственности подрядчика за выполнение строительных работ без разрешения на строительство. И мы установили, что фактически аукцион прошел в ноябре, а строить начали еще летом. Когда мы возбудили дело и начали его рассматривать, к нам пришли представители заказчика и подрядчика. Заказчик и муниципалитет говорили, что они не разрешали строить, а подрядчик уверял, что там не детсад строится, а что-то другое. Затем всплыл сомнительный муниципальный контракт, подписанный в июне 2019 года, на подготовку строительной площадки. Контракт не был поставлен на учет как бюджетное обязательство, то есть он обладает признаками сомнительной сделки, подписанной "задним числом". Эти контракты появились уже постфактум, в новостях ТДСК говорит, что начинала стройку "на свой страх и риск". О чем тогда говорят эти контракты? Они говорят либо о том, что заказчик и подрядчик заведомо заключили соглашение, и ТДСК начала строить, либо о том, что этот контракт подписан уже задним числом.
- В итоге ТДСК оштрафовали. А чиновников?
- Оштрафовали двух чиновников. В июне 2019 года там был один глава районной администрации, в августе-сентябре назначен был другой. И тот, и другой привлечены к административной ответственности, так как при одном начиналось строительство, а второй не довел до департамента госзаказа сведения о том, что фактически объект уже строится. В обоих случаях назначены штрафы 20 тыс. рублей. Один из них оплатил штраф, а второй решил своим правом воспользоваться и обратился в суд.
- А в целом вы проверяли модели выделения земли при строительстве школ и детсадов в Томской области?
- Тема очень сложная, но она не нова. Практика строительства соцобъектов в обход аукционов не является новой: похожие прецеденты были в Мордовии, Пермском крае. Само по себе нежелание региональных властей проводить аукционы одинаково сильно в любом регионе. Но федеральное законодательство требует их проводить: принцип "отдаю кому хочу" не должен работать нигде.
По ФЗ-44 заказчики могут приобрести без торгов уже построенный объект для своих нужд, но обязательным условием такого правила является наличие уже готового объекта на момент возникновения нужды. Другими словами, если ты хочешь купить какой-то объект, то проще купить уже существующий, чем строить. Принципиальный момент в том, что это исключение из общего правила о необходимости проведения торгов, и оно срабатывает только в том случае, когда нужда у госзаказчика появилась после того, как объект был построен.
Что мы видим на практике? Появляется некая компания, не имеющая никакой штатной численности, опыта выполнения строительных работ, разрешительных документов на строительство и лицензий, материально-технических ресурсов, пишет заявление в свободной форме в администрацию Томской области о том, что она вдруг хочет построить некий соцобъект - школу или детский сад. На основании этого документа у нас профильные департаменты готовят заключения и дают этому ООО земельный участок для строительства школы или садика. Если называть конкретные компании, то ООО "СтройГарант", получив земельный участок, передает функции застройщика АО "Карьероуправление". Нами был сделан вывод, что "СтройГарант" изначально был создан для реализации схемы по этому объекту. И также было установлено, что заемные средства привлекались "СтройГарантом" у "Карьероуправления".
В чем эти действия противоречат закону? В том, что строительство капитального объекта для нужд региона велось в обход конкурентных процедур и явно не в интересах "СтройГаранта", а в интересах "Карьероуправления". Поэтому "Карьероуправление" было также привлечено ответчиком по этому делу.
Отличие этой томской истории от других регионов в том, что здесь действует областной закон, который был принят для реализации положений Земельного кодекса РФ. И в одной из статей закона написано, что земельный участок может быть предоставлен хозяйствующему субъекту для возведения объекта капитального строительства с целью последующего выкупа регионом. Говоря по-простому: "Мы тебе даем земельный участок без торгов, ты строишь объект и нам его продаешь". Таким образом, фактически хозяйствующий субъект не нес никаких предпринимательских рисков и, исходя из природы гражданско-правовых отношений, заключил с заказчиком договор подряда. Но формально они провели эту сделку как договор купли-продажи.
Мы собрали доказательства и можем утверждать, что с момента возникновения нужды все ответчики в рамках этого дела совершили действия, направленные на то, чтобы аукцион или конкурс не проводить. И эти действия были совершены в интересах "Карьероуправления" опосредовано – через ООО "СтройГарант".
Более того, хочу обратить внимание и на еще один аспект этой схемы. Дело в том, что, когда строительство соцобъекта идет в рамках закона о контрактной системе, для заказчика действуют определенные гарантии. Любой контрольный орган может прийти и проверить, что именно строят, как строят, правильно ли это делают, и, если будут нарушения, исполнитель понесет за них ответственность вплоть до уголовной. В нашем случае власти говорят: надо построить школу, строительство ведется без контроля со стороны госзаказчика, а после объект выкупается. Из чего строится школа, какие материалы применяются, правильно ли залили фундамент? Проконтролировать это невозможно. Если завтра, не дай бог, с этой школой что-то произойдет, заказчик разведет руками со словами "мы же не знали, из чего они строят".
- Сколько таких объектов было построено?
- Мы не ставили перед собой задачу выявлять абсолютно все факты применения данной модели, перед управлением стоит много других задач, но если потребуется, то установить количество объектов, построенных с такими нарушениями, не составит большого труда. В данной модели, по нашим данным, задействованы и другие крупные строительные организации Томска. Само "Карьероуправление", насколько я знаю, напрямую не заходило на такие сделки, но есть признаки того, что организации-участники связаны с ним.
Пока рассмотрено дело по одному объекту, решается вопрос о назначении штрафной санкции, возбуждены административные расследования в отношении организаций.
Когда мы говорим о соглашении между органом власти и хозяйствующим субъектом, виновниками являются все лица, задействованные в данной схеме. Начиная от профильных департаментов, заканчивая муниципалитетом и хозяйствующими субъектами, которые участвовали в сделке купли-продажи и фактически осуществляли строительство. То есть, там массивный круг ответчиков, и все они будут привлечены к административной ответственности.
Кроме того, решение по делу мы, конечно, направили в прокуратуру, следственные органы, и они уже дадут оценку - является описанная модель и ее применение уголовным преступлением или нет.
- Что касается жилищного строительства, то на первых ролях в Томской области уже упомянутые компании - ТДСК и "Карьероуправление". Нет ли тут признаков монополии, и как с этим бороться?
- Центральный аппарат ФАС этим занимался этим вопросом по поручению президента, мы для него собирали информацию, делали запросы хозяйствующими субъектам. Из материалов, в том числе Томскстата, было установлено, что два данных субъекта за последние два года ввели в эксплуатацию более 70% строящихся в регионе домов. Наличие компаний, которые занимают доминирующее положение, это, безусловно, тревожный знак для региона. Администрации Томской области нужно поддерживать сферу жилищного строительства, привлекать туда новых игроков, чтобы была конкуренция. Одним из мероприятий в рамках нацпроектов как раз является строительство новых домов - ввод квадратных метров в регионах. И есть риск для Томской области, что эти мероприятия могут не реализоваться. Поэтому всегда надо работать с подрядчиками, привлекать на свой рынок, стимулировать к строительству. Эти действия в большей степени относятся к администрации Томской области.
Наша задача и задача региональных органов власти - исключить барьеры для входа на рынок. Если не захотела к нам заходить тюменская стройкомпания, то есть новосибирские и кемеровские. Есть организации, которые могут зайти и работать в Томской области.
- А за ценообразованием в новостройках вы следите?
- Мы смотрели ситуацию по России в целом, и Томская область не входит в перечень субъектов, в котором цена превышает среднерыночную по стране. Когда мы оценивали ситуацию на рынке жилья, надо было понять, почему цены начали расти. Объективных причин для роста цен, как бы нам ни хотелось обратного, достаточно. Это и пандемия, и в какой-то степени отсутствие рабочих рук из-за закрытия границ, льготная ипотека, когда спрос начал превышать предложение. То есть были объективные причины, почему цены начали расти. К тому же мы в Томской области получили только одну жалобу гражданина на цены на жилье. Признаков сговора ФАС не установила, субъекты осуществляют хозяйственную деятельность автономно.
Цены везде выросли, это общая российская тенденция, поэтому говорить о каком-то картельном соглашении здесь, на территории Томской области, нельзя. Тем не менее, эту проблему нужно решать, и она обсуждается на уровне правительства РФ.
- В последние годы в Томской области была пресечена деятельность нескольких медицинских картелей. Изменилась ли ситуация на рынке в этой области после того, как на него обратили внимание антимонопольщики?
- Я бы не сказал, что ситуация на рынке полностью исправилась. В этой сфере существует существенная особенность. В связи с введением специальных режимов из-за пандемии части заказчиков из сферы медицины позволили закупки без проведения торгов. Поэтому, начиная с 2020 года, по сей день количество торгов существенно уменьшилось: медорганизации получили возможность напрямую закупать изделия и оборудование, лекарственные средства, минуя процедуру торгов.
У нас сейчас нет дел по признакам картеля на рынке поставок медизделий или лекарств, но мы этот рынок наблюдаем в различной степенью пристальности постоянно. Если будут сигналы и признаки, то мы примем меры реагирования. Практика работы по пресечению картелей на этом рынке есть.
- У вас есть план по развитию антимонопольной службы в Томской области?
- Сейчас первоочередная задача - укомплектовать штатную численность, набрать людей, научить их и уже в ближайшие 3-5 лет работать на высоком профессиональном уровне. Специалистов есть где брать, потому что в Томске с вузами все замечательно. Качество подготовки студентов очень хорошее, и надеюсь, что наберем квалифицированных сотрудников.
