Москва. 11 февраля. ИНТЕРФАКС-АВН - Изменения в законодательстве, произведенные за последние годы, существенно перераспределили бюджетные полномочия Госдумы в пользу органов исполнительных власти, что снизило возможности парламента регулировать разработку и исполнение бюджета, говорится в записке о полномочиях Федерального Собрания РФ в сфере финансово-бюджетных отношений, подготовленной Счетной палатой РФ.
Текст документа имеется в распоряжении "Интерфакса".
Полномочия парламента в сфере финансово-бюджетных отношений непосредственно установлены Конституцией РФ, а Бюджетный кодекс (БК) РФ, вступивший в силу в 2000 году, конкретизировал бюджетные полномочия парламента.
В 2000-2012 годах было принято 86 федеральных законов о внесении изменений в БК, в результате которых он претерпел значительные изменения.
Значительные изменения в бюджетные полномочия Госдумы были произведены принятием федерального закона N63-ФЗ от 26 апреля 2007 года.
Они были связаны с созданием правовой основы для осуществления среднесрочного бюджетного планирования на всех уровнях бюджетной системы. Основными причинами принятия этого закона были названы несоответствие действующей на тот момент редакции БК современным принципам управления общественными финансами и возникающие в связи с этим сложности внедрения в бюджетную практику передовых форм и методов организации бюджетного процесса.
Кроме того, при подготовке закона указывалось на необходимость расширения самостоятельности и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления и в конечном счете - повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами.
Законом N63-ФЗ были изменены нормы БК, регламентирующие бюджетный процесс, а также полномочия участников бюджетного процесса. Значительное количество норм приобрело отсылочный характер, а порядок установления этих норм отнесен к компетенции, в том числе, правительства РФ и Минфина.
Из кодекса была исключена норма, устанавливающая, по сути, недействительность нормативных правовых актов правительства в случае их противоречия БК.
Часть вопросов, ранее подлежавших законодательному регулированию, и соответственно, находившихся в сфере ведения Федерального Собрания, перешли в компетенцию правительства или Минфина, и их регулирование осуществляется посредством издания нормативных правовых актов этих органов исполнительной власти.
Таким образом, произошло фактическое расширение полномочий федеральных органов исполнительной власти в области регулирования бюджетных правоотношений, делается вывод в записке.
В частности, в новой редакции кодекса к полномочиям правительства отнесено установление порядка составления проекта федерального бюджета. Ранее, до 2008 года, нормы, регламентирующие процесс составления и исполнения бюджетов, содержались БК.
С 2008 года изменился подход к содержанию проекта закона о бюджете. Если ранее законом о федеральном бюджете на очередной год утверждались планируемые объемы доходов в разрезе классификации доходов, то начиная с 2008 года законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период утверждается только общий объем доходов федерального бюджета. Теперь расчеты по статьям классификации доходов бюджета представляются правительством в Госдуму в составе материалов к проекту бюджета.
В условиях актуальности проблемы расширения доходной базы бюджета отсутствие законодательного утверждения доходов федерального бюджета в разрезе классификации доходов снижает возможность осуществления парламентского контроля в этой сфере, отмечается в записке.
Изменена процедура рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете Госдумой. С 2008 года он рассматривается в трех чтениях, а не в четырех, как ранее. При этом ведомственная структура расходов федерального бюджета лишь утверждается в третьем чтении, процедура ее рассмотрения в БК не предусмотрена. Это также снижает возможность Госдумы осуществлять парламентский контроль за планированием бюджетных ассигнований.
Существенным изменением, влияющим на полномочия Госдумы при осуществлении парламентского контроля, стало изменение процедуры исполнения бюджета.
Нормы БК, которыми были установлены ограничения по перемещению бюджетных ассигнований и предельные изменения бюджетных ассигнований, с 2008 года признаны утратившими силу.
Кроме того, кодексом установлен перечень оснований, по которым в сводную бюджетную роспись могут быть внесены изменения в соответствии с решениями руководителя финансового органа (руководителя органа управления государственным внебюджетным фондом) без внесения изменений в закон (решение) о бюджете.
Этот перечень не является исчерпывающим, и пределы таких изменений не определены, что позволяет ежегодно предусматривать в законе о федеральном бюджете более 50 оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета, что в свою очередь, приводит к существенному перераспределению средств федерального бюджета в ходе его исполнения.
На фоне снижения объема бюджетных полномочий Госдумы были увеличены контрольные полномочия Минфина.
В частности, министру финансов предоставлено право выносить главным распорядителям средств федерального бюджета и органам управления государственными внебюджетными фондами обязательные для исполнения предписания о ненадлежащем исполнении бюджета. По существу министерству предоставлено право осуществлять функции по контролю и надзору в сфере организации исполнения федерального бюджета.
После произведенных изменений в БК Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, подведомственная Минфину, фактически наделена полномочиями органа внешнего финансового контроля наряду со Счетной палатой РФ, что не согласуется с конституционным принципом разделения властей, говорится в записке.
После ряда законодательных изменений правительство получило право самостоятельно, без внесения изменений в закон о федеральном бюджете, принимать некоторые решения об использовании бюджетных средств.
С 2008 года законами о федеральном бюджете предоставляется право определять и устанавливать порядок предоставления юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам (производителям товаров, работ, услуг) субсидий, субвенций, межбюджетных субсидий, иных межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов.
В 2010-2012 годах правительству предоставлялось право без внесения изменений в закон о федеральном бюджете принимать решения об использовании средств Резервного фонда и иных остатков средств федерального бюджета.
Расширение полномочий правительства и Минфина по использованию средств федерального бюджета без внесения изменений закон о федеральном бюджете создает дополнительные риски и требует усиления контроля как со стороны Счетной палаты РФ, так и палат Федерального Собрания, считают авторы записки.
Они также отмечают, что анализ законодательных актов, принятых в 2012 году, позволяет сделать вывод о том, что Госдумой РФ не были предприняты какие-либо шаги, направленные на возвращение ранее переданных либо расширение имеющихся бюджетных полномочий.
В условиях снизившейся возможности Госдумы влиять на текущую бюджетную деятельность предлагается активнее использовать возможности Счетной палаты по контролю за эффективностью расходов на целевые программы.