Профессор Северо-Западного института управления Президентской академии Р.Вульфович: "Петербург должен развиваться как децентрализованный полицентрический город "

 Одним из главных событий в жизни Петербурга в уходящем году стало достижение 5-миллионной численности населения: этот рубеж северная столица перешла во второй раз за свою историю. О том, какие проблемы ожидают Петербург с дальнейшим ростом, что может предложить зарубежный опыт для их решения и где находятся самые комфортные для проживания города, рассказала в интервью агентству "Интерфакс Северо-Запад" доктор политических наук, профессор кафедры местного самоуправления и территориального развития Северо-Западного института управления Президентской академии Ревекка Вульфович.

            - Как известно, в мире нет других городов такого масштаба, как Петербург, на этой широте – 60-й параллели и севернее. Ведь изотерма минус 4 градуса создает особенности функционирования города, которые связаны с очень высокими затратами и со сложными условиями существования человека. У нас очень длительный период темного времени суток, равно как и очень длительный период абсолютно светлого времени. Это достаточно сложно воспринимается организмом в целом: и телом, и психикой.

            Поэтому если с этой точки зрения посмотреть на численность населения Петербурга, то она значительно превышает, как иногда говорят, демографическую емкость территории. Это показатель комфортного проживания с допустимыми затратами. А это очень важно: когда у нас затраты на существование человека на территории превышают допустимый предел, то либо это очень дорого для конкретного человека, либо создает очень высокую нагрузку на бюджет.

            - Да, мы вынуждены много платить из-за того, что живем на такой территории. Все затраты – даже включая одежду и обувь – они очень велики. Между тем, несмотря на такие неблагоприятные условия, судя по всему, пять миллионов человек – это еще допустимая численность для нашего города. Хочу напомнить, что Петербург за свою историю дважды терял население почти полностью: в годы Гражданской войны, когда в 1914 году население составляло 2 миллиона человек, а в 1919 году осталось порядка 300-400 тысяч человек, и во время Великой Отечественной войны. Там потери, конечно, были не такими тотальными: люди вернулись из эвакуации, с фронта, но, тем не менее, потери были очень большими. Оба раза город набирал численность в 5 миллионов за счет миграции.

            Ленинград всегда рос за счет миграции. Раньше, конечно, она была внутрисоюзной, и сюда приезжали люди в большинстве своем русскоязычные, больше был приток из российских регионов.

             - Это одна из наших главных проблем. И проблемы в этой сфере сегодня не столько связаны с официальной численностью населения, сколько с дополнительным контингентом, который находится на территории Петербурга, но нигде не учтен. По оценкам - а поскольку они не основаны на данных регистрации, они самые разные - таких людей в городе от 500 тысяч до 2,5 миллионов. По ощущениям, это действительно очень большой контингент, причем очень сильно отличающийся от основного населения города по своим культурным образцам, поведению, языку. Самое главное – то, что сам город с этими людьми обращается плохо: они живут, работают в очень плохих условиях, и их никак не стимулируют к тому, чтобы они стремились получить официальный статус, интегрироваться в городской социум.

            Конечно, это явление не чисто петербургское. Самый распространенный пример такой системы, куда идет постоянный приток разных мигрантов – это Соединенные Штаты Америки. Долгие годы, приблизительно до 60-х годов прошлого века – там использовалась так называемая концепция плавильного котла. То есть политика проводилась в таком направлении, что все мигранты должны были "переплавиться" и стать американцами. Им не запрещалось сохранять свой язык, обычаи, но основное стремление было направлено на максимальную интеграцию и ассимиляцию. Любой человек, вне зависимости от происхождения, должен был превратиться в стопроцентного американца по политическим взглядам, образцам поведения, отношению к собственности и так далее.

            Где-то с 1970-х годов мигранты стали сопротивляться этой тенденции, и была выработана новая концепция, которая затем из США пришла в Европу – концепция мультикультурализма. В соответствии с ней каждая этническая группа, скорее, превращалась пусть не в изолированный, но в несколько замкнутый этнос, который функционировал по-прежнему в США, но в соответствии со своими особенностями. Причем эти этносы, допустим, в таком городе, как Нью-Йорк Сити, друг друга могли вытеснять. Был период, когда на Брайтон-Бич жили в основном афроамериканцы. По мере значительного притока населения из бывшего СССР эта территория была занята именно им. Выходцы с территории СССР были, во-первых, более экономически активны, во-вторых, более образованны и подготовлены к этой жизни. И постепенно Брайтон-Бич стал районом русскоязычным.

            С учетом всего этого, конечно, Петербург будет сталкиваться с трудностями. Но мы должны хорошо понимать, что как бы ни была сложна и противоречива жизнь в крупных городах, малые и средние города никогда не смогут с ними соперничать. В первую очередь, по притягательности: такого спектра возможностей, шансов, которые предоставляет, например, Санкт-Петербург, безусловно, не в состоянии предоставить ни один из городов Ленинградской области, и даже ни один из российских городов-миллионников.

            Петербург был и остается крупнейшим центром, особенно в этих северных широтах, и его перспективы развития очень разнообразны, возможностей для его развития масса. Главный вопрос здесь – в управлении. Прежде всего, требуется всеми доступными нам способами – а их не так много - совершенствовать систему управления городом.

             - Здесь вариантов, повторюсь, немного. XX век с точки зрения развития науки управления, теории управления мы почти полностью потеряли. В этом просто не было необходимости. Централизованное управление – оно очень простое, примитивное. В большой степени, к сожалению, оно сохраняется до сих пор. От этой модели нужно уходить, но очень осторожно, чтобы не нарушить управляемость вообще.

            Сейчас, к примеру, формулируется предложение, чтобы все, что связано с уборкой, вывозом мусора и так далее – передать администрациям районов. Это очень проблемный вопрос: прежде, чем передавать им эту функцию, нужно очень четко отследить их технические возможности, кадровый потенциал, чтобы решить, можно им передать финансовые ресурсы для обеспечения этой деятельности и возложить на них ответственность за ее результаты.

            Возможно, оптимальным был бы вариант, который мы предлагали еще в начале 1990-х годов для организации системы местного самоуправления в Санкт-Петербурге. "Мы" – это Северо-Западная академия государственной службы (так раньше назывался наш институт), которая тогда уже работала. Специалисты академии, и я в том числе, занимались этой проблемой, исследовали зарубежный опыт и рассматривали разные модели. Лондонская модель не совсем нам подходит, поскольку она очень децентрализована (там районы – это полноценные муниципалитеты со своим бюджетом и своей политикой), наоборот - берлинская модель, существующая уже почти 100 лет и основанная на достаточно высокой самостоятельности районов, но ограниченной рамками общегородской политики, могла бы стать для нас ориентиром. Когда мы обсуждали вопрос, каким должно быть местное самоуправление в Петербурге, то берлинская модель принималась как оптимальная, однако не была принята.

             - Какие еще сложности вызовет рост населения?

            - Среди проблем, с которыми столкнется Петербург, численность населения – не единственная. Дело в том, что для Ленинграда в 1960-1970-е годы была выбрана неправильная схема развития. Развиваться интенсивно можно, улучшая ту часть города, которая уже есть, заселена, приводя ее в более качественное состояние, реконструируя старые дома, строя на имеющихся «пятнах» новые дома, и только в случае необходимости выходить за пределы города. Поскольку экономические категории в СССР в полном объеме не действовали, было принято решение: в чистом поле построить якобы дешевое, панельное жилье на 25 лет - как временное решение. Таким образом, территория города сильно расширилась, то есть была избрана экстенсивная модель развития. Это создало, опять-таки, гигантские затраты на строительство дорог, коммуникационных сетей, объектов инфраструктуры и так далее.

            Если все эти затраты посчитать, то получается, что панельное жилье – совсем не дешевое. А поскольку была выбрана такая схема, то центр в какой-то момент просто бросили на произвол судьбы. Большая часть домов исторического центра не была реконструирована, они ветшали и разрушались.

            Я считаю, что для Петербурга оптимальной будет модель развития с несколькими центрами, которые будут располагаться на периферии исторического центра, а внутри этих новых кластеров нужно организовать автобусное движение, между частями города - рельсовый транспорт.

            Децентрализованная модель могла бы дать возможность перераспределить транспортные потоки, поскольку сегодня с транспортом очень тяжелая ситуация. Сегодня мы получаем из-за этого ряд дополнительных проблем. Ведь не так давно наши соотечественники получили свободу. Когда у человека свободы нет, он вынужден вести себя так, как ему предписывают. Когда у него появляется свобода, он начинает вести себя исходя из своей рациональности. Городской транспорт ходит плохо, но выбора раньше особого у человека не было, даже такси заказать было очень сложно. Сегодня же нет проблемы в том, чтобы приобрести машину. И получилось так, что в Петербурге в настоящее время 2,5 миллиона владельцев автомобилей. Это превышает все допустимые пределы.

            Сегодня центр деградирует и маргинализуется с точки зрения жителей, потому что везде, где есть нерасселенные дома, коммунальные квартиры, заселяются чаще всего мигранты. Жители выезжают оттуда, а комнаты оставляют за собой и сдают их в аренду. Кроме того, по закону выпускники детских домов имеют право только на комнату – это тоже коммунальные квартиры, а также те, кто вернулся из мест заключении, получают комнаты. Вот что происходит с центром. Элитные дома в центре оказываются в достаточно неприятном окружении. Все это создает напряженную социальную ситуацию. И большинство городов мира это все проходило.

            - Есть, безусловно, успешные рецепты, когда более благополучные жители не замыкаются в своих домах-"крепостях", а пытаются наоборот выйти вовне и взаимодействовать с другими жителями. Один из самых удачных вариантов - это Барселона. Американцы также очень много с этим работали.

            Дело в том, что запретить в современном мире почти ничего нельзя. Единственный оптимальный вариант здесь - это включение мигрантов в социальную среду. Не наблюдается ни одного города, который мог бы миграцию ограничить. В ситуации, когда экономика стала важнее политики, в условиях очень сложной жизни в регионах Средней Азии, даже наша территория кажется им более привлекательной, и они перемещаются сюда.

            Но я бы хотела обратить внимание на то, что поток мигрантов необходимо дифференцировать. Для этого нужно ответственное отношение всех субъектов деятельности, в том числе частного бизнеса. Во-первых, они должны только официально оформлять людей, во-вторых, должны во всем этом массиве приезжающих выявлять тех, у кого есть высшее образование. А такие есть: они обучились на родине, но не могут работать, потому что там работы нет. Они руководить, например, на стройке своими соотечественниками будут лучше. А среди женщин довольно-таки много педагогов с высшим профессиональным образованием. Конечно, зачастую у них не очень качественный русский язык, и наши школы их брать опасаются. Нужно выявлять этот контингент, направлять на курсы, чтобы улучшить русский язык, а потом, возможно, они смогут работать и в детских садах, и в группах продленного дня.

             - Различия между Москвой и Петербургом в принципе не могут никогда исчезнуть полностью. Потому что Москва - это город абсолютно азиатский, он как был азиатским, так им и остается. В частности, это проявляется в его хаотичности. Петербург - город более упорядоченный, и растущий здесь человек так или иначе постепенно упорядочивается, то есть у него происходит систематизация мышления, поведения и так далее.

            Что же происходит между Москвой и Петербургом? Как и везде в мире, в XXI веке расстояния сжимаются, происходит компрессия. Сегодня самолеты между нашими городами летают, как трамваи ходят: через каждые 10 минут. Поэтому население перемешивается: петербургское перемещается активно в Москву, а московское - оно, может быть, физически и не перемещается, но очень активно здесь действует в сфере бизнеса. Ведь москвичи активно покупают здесь жилье, потом сдают его в аренду. Москва, таким образом, оказывает довольно сильное влияние на экономические процессы в Петербурге. Считается, что Петербург - депрессивный город, то есть динамика слабая. Москва немного усиливает эту динамику, в том числе вливанием финансовых ресурсов.

            Рано или поздно Москва и Петербург начнут срастаться в единое экономическое и социальное пространство в связи с повышением скорости движения транспортных средств и повышения интенсивности взаимодействий различного рода.

            - Одна из острых проблем в развитии российских городов - это судьба моногородов. Есть ли у них будущее?

            - Моногород для меня, как жителя Петербурга, вообще не город, а просто завод, вокруг которого есть жилье. Для меня город – это, прежде всего, центр мысли, а не просто производство.

            На территории России приблизительно 400 моногородов, это очень большой массив. С этой проблемой сталкивались уже и другие страны и решали ее, причем некоторые вполне успешно. Моногород вполне может жить тоже, но для этого он должен перестать быть моногородом. Нужно пытаться искать какую-то точку развития для каждого конкретного города, в зависимости от географического положения, состава населения, характера производства и степени депрессивности. Насколько мне известно, очень мощную программу такой диверсификации разработали в Нижнем Тагиле в Свердловской области. Конечно, нельзя сказать, чтобы Нижний Тагил был в прямом смысле моногородом, но, тем не менее, это чисто промышленный город. Там очень активно начали совершенствовать среду, разработав программу строительства дороги вокруг Нижнего Тагила, по очистке стоков и так далее.

            Для наших моногородов самая главная беда - это наши гигантские пространства. Они, как правило, отделены от других, особенно крупных городов, большими расстояниями. Если дать больше полномочий и больше ресурсов местному самоуправлению, то, возможно, город гораздо быстрее найдет ту точку опоры, с которой он сможет развиться и добиться того, чтобы молодежь оттуда не уезжала. Если это невозможно, то из абсолютного моногорода, то есть места, не имеющего перспектив развития, население нужно выводить. Особенно если это касается северных территорий. Потому что, согласно оценкам специалистов, обеспечить нормальное существование города в северных широтах можно только при численности населения от 500 тысяч человек.

            - Какие города можно назвать самыми комфортными для проживания?

            - Существует много рейтингов, я расскажу о двух: агентств Monocle и Economist Intelligence Unit. Списки эти дают представление о самых комфортных для проживания городах. И они разные. Потому что когда мы начинаем оценивать города по разным критериям и показателям, то быстро обнаруживаем, что в одном случае первое место займет Ванкувер, а в другом - Хельсинки. Единственное, что их объединяет - оба города северные, но не самого большого масштаба. Но и очень маленьких городов в списках нет: все крупные.

            В одном из списков преобладают неевропейские города, из европейских представлены только Вена и Хельсинки. Остальные - это Канада, Австралия, Новая Зеландия. Это говорит о том, что в Канаде и Австралии очень высокий уровень экономического развития, но в них создана другая модель социального государства. В них более высокий уровень социальной справедливости, меньше неравенства. Это страны, которые в XX веке очень много занимались эффективностью управления, то есть тем, как имеющиеся ресурсы расходовать максимально качественно.

            Во втором списке преобладают именно европейские города, но среди них большие - только Берлин и Мадрид. Но зато сюда попал Токио, очень большой город.

            В заключение хотелось бы подчеркнуть, что при всех имеющихся в Петербурге проблемах и сложностях с их решением, город наш остается уникальным, единственным в мире и требует к себе соответствующего отношения от каждого жителя, и тем более, от каждого, кто участвует в процессе управления.